Was wäre, wenn öffentlicher Personenverkehr kostenlos wäre?

Das Experiment von Tallinn geht weiter

Europa hat einige Modellversuche zum fahrscheinfreien Ă–PNV erlebt. Bekanntestes Beispiel ist die estnische Hauptstadt. Manche Erwartungen haben sich erfĂĽllt, andere nicht.

Der Schriftzug mit dem Stadtnamen auf Dach das Bahnhofs von Tallinn.
Der Bahnhof von Tallinn. | Foto: Adam Jones, CC BY-SA 2.0

Als nächstes also Luxemburg. Ab dem 1. März 2020 wird der 600.000-Einwohner-Staat den Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln für Einwohner und Gäste komplett kostenlos gestalten. „Als erstes Land der Welt“, wie Verkehrsminister Francois Bausch stolz auf Twitter verkündete. Damit mag das Großherzogtum zwar eine Vorreiterposition einnehmen – ähnliche Initiativen, wenn auch auf kommunaler Ebene, gab es in den vergangenen Jahrzehnten aber immer wieder. In der Kleinstadt Templin in der Uckermark war der Nahverkehr von 1998 bis 2002 kostenfrei, im belgischen Hasselt von 1997 bis 2013 und in der französischen Gemeinde Aubagne muss bis heute keine Fahrkarte gelöst werden.

Als populärstes Beispiel gilt jedoch die estnische Hauptstadt Tallinn. Dort ist der Nahverkehr bereits seit 2013 kostenlos – oder besser gesagt: fahrscheinfrei. Denn natürlich müssen die wegfallenden Ticketkosten, ob nun in Tallinn oder woanders, finanziert werden.

Hanna Gerwig arbeitet als freie Journalistin in Leipzig. Sie beschäftigt sich unter anderem mit den Themen Mobilität und der gesellschaftlichen Entwicklung im Osten Deutschlands.


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Sehr hohe Zustimmung

Der Systemumstellung in Tallinn war eine Fahrgastbefragung mit ernüchterndem Ergebnis vorausgegangen. Die Hälfte der Teilnehmenden zeigten sich mit dem ÖPNV unzufrieden. Bemängelt wurden hohe Kosten, eine geringe Haltestellendichte und überfüllte Fahrzeuge. Der Frust spiegelte sich auch in den abnehmenden Fahrgastzahlen wieder, während sich gleichzeitig die Zahl der Autos verdoppelte. Die Stadtverwaltung ließ als Konsequenz über die Einführung eines Nulltarifs in Tallinn abstimmen. Bürgermeister Edgar Savisaar wollte Tallinn zum „grünen Flaggschiff Europas“ machen. Konkret nannte er diese vier Ziele:

  • Verbesserte Teilhabe am öffentlichen Leben fĂĽr ärmere Menschen
  • Reduzierung der Schadstoffe in der Luft
  • Verringerung des Individualverkehrs zu Gunsten des Ă–PNV
  • Attraktivität und Finanzkraft der Stadt fördern

2012 stimmten schließlich 75 Prozent der Bürger*innen für den Plan und ein fahrscheinfreies System. Die Stadt baute das Netz in der Folge aus. Zusätzliche Haltestellen wurden installiert, Busspuren etabliert und mehr Fahrzeuge und Mitarbeiter*innen eingesetzt. Und bereits wenige Wochen nach der Umstellung gab die Stadtverwaltung erste Erfolge bekannt. Der stockende Verkehr in der Innenstadt hatte sich entspannt, weil die Pkw-Nutzung insgesamt zurückging. Außerdem war der ÖPNV ausgelasteter. Der Bürgermeister sprach von einer erwarteten Reduzierung des CO2-Ausstoßes um 45.000 Tonnen.

Wie aber fällt das Fazit heute aus? Ist Tallinn zum „grünen Flagschiff Europas“ geworden, wie der Bürgermeister damals versprach?

Mit dieser Frage haben sich in den vergangenen sechs Jahren verschiedene Studien beschäftigt. Darunter eine empirische Untersuchung der Königlichen Technischen Hochschule Stockholm aus dem Jahr 2014, sowie eine Analyse des estnischen Recherche-Projekts URMI (Urbanization, Mobilities and Immigration) 2017 und eine Arbeit der Mobilitätsforscherin Clemence Cavoli von der Universität in London. Ihre Ergebnisse stimmen in den Kernpunkten überein.

Wirtschaftliche Effekte: Kann die Stadt die Kosten stemmen?

Die kurze Antwort: Ja, sie kann. Denn sie macht sich das estnische Steuersystem zu Nutze. Von Anfang an war die fahrscheinfreie Nutzung des ÖPNV nur gemeldeten Einwohnerinnen und Einwohnern Tallinns zugänglich. Diese Eingrenzung spielt eine wichtige Rolle, weil jede Kommune vom estnischen Staat einen Anteil der Einkommensteuer ihrer Bürger*innen erhält. Bedeutet: Je größer die Einwohnerzahl, desto höher das Stadtbudget. In Berlin etwa könnte ein fahrscheinloser ÖPNV nur mit weitaus komplexeren Finanzierungsmodellen realisiert werden.

Nach der Einführung des kostenlosen Nahverkehrs schnellten in Tallinn die Zahlen der Neuanmeldungen in die Höhe. Zu den frisch registrierten Einwohner*innen gehörten nicht nur Zugezogene, sondern auch Menschen, die zwar schon in Tallinn wohnten, sich aus verschiedenen Gründen jedoch nicht registriert hatten. Dazu kamen Pendler und Pendlerinnen aus den umliegenden Kommunen, die zwar formal nicht in Tallinn wohnen, aber bei der Registrierung tricksten. Zwischen Mai 2012 und Mai 2016 wuchs die Einwohner*innenzahl von 415.000 auf 440.000 Menschen, was der Stadt laut der URMI-Studie 80 Millionen Euro an Mehreinnahmen brachte. Und das trotz gestiegenen Verwaltungsaufwands. Die Kosten durch den Wegfall der Ticketpreise für den Nahverkehr betrugen in dem Zeitraum etwa 40 Millionen Euro. Unterm Strich verdient Tallinn also sogar am kostenlosen Nahverkehr.

Soziale Effekte: Hilft der kostenlose Ă–PNV erwerbsschwachen Menschen?

Alle Studien stimmen darin überein, dass die Gruppe der Einkommensschwachen und Erwerbslosen besonders von der Umstellung profitiert. Demnach ist der Zustieg in Vierteln mit einem hohen Anteil an Älteren und Erwerbslosen ohne eigenes Fahrzeug wesentlich höher, als in anderen Teilen Tallinns. Der Anteil einkommensschwacher Gruppen an der Gesamtauslastung des ÖPNV stieg besonders stark – um 20 Prozent im ersten Jahr. Viele dieser Menschen kennzeichnet, dass sie entweder sehr jung (zwischen 15 und 19 Jahren), oder über 60 Jahre alt sind und sie sich weder in festen Ausbildungs- noch Arbeitsverhältnissen befinden. Laut Mitarbeitern des Arbeitsamts in Tallinn wirkt der Wegfall der Strafgebühren fürs Schwarzfahren zusätzlich erleichternd auf Personen in finanziell prekären Situationen. Der Effekt zeigt sich allerdings auch in der anderen Richtung: Gruppen mit hohem Einkommen nutzen den Nahverkehr noch seltener als zuvor. Die URMI-Studie vermutet, dass die hohe Auslastung der Fahrzeuge im ersten Jahr der Systemumstellung ein Grund dafür sein könnte – sicher sei das aber nicht.

Inwieweit der vereinfachte Zugang zu Mobilität tatsächlich schon Arbeitssuchenden zu einem Job verholfen hat, ist bisher ungeklärt. Die Studien stellen allerdings heraus, dass auch der Ausbau des Nahverkehrsnetzes hier positiv wirkt. Wer kurze und unkomplizierte Strecken vor sich hat nimmt demnach eher den Weg zum Bewerbungsgespräch auf sich.

Umwelteffekte: Konnten die Schadstoffe in der Luft reduziert werden?

Eher nicht. Zwar wird in dem Zusammenhang immer wieder von 45.000 eingesparten Tonnen CO2 gesprochen. Diese Zahl betrifft jedoch mehr den Wunsch der Stadtverwaltung als die Wirklichkeit. Laut Allan Alaküla, Leiter des Büros der Europäischen Union in Tallinn, liegen keine Kalkulationen über den CO2-Anteil vor. Einen Hinweis könne jedoch der Blick auf den Verkehr in der Stadtmitte bieten. Dieser sei in den letzten sechs Jahren um sechs Prozent zurückgegangen. Eigentlich eine positive Entwicklung. Gleichzeitig sei die Nutzung von Autos in den äußeren Ringen der Stadt aber um vier Prozent gestiegen – ihr Anteil am Modal Split sogar um sechs Prozent.

„Es ist widersprüchlich, aber viele der Neuzugezogenen nutzen häufig ihr Auto - obwohl sie wegen unseres Nahverkehrs hergekommen sind“ sagt Allan Alaküla. In Tallinn sei ein Leben ohne eigenes Fahrzeug zwar möglich, erklärt er, die Anbindung an andere Regionen des Landes aber eher schlecht. Wer zum Arbeiten raus fahren müsse, brauche also ein Fahrzeug. Erschwerend komme hinzu, dass ein eigenes Auto für viele Menschen in Estland bis zum Ende der Sowjetunion „ein unbezahlbarer Traum“ gewesen sei und somit noch heute umso mehr als Statussymbol gelte.

Im Umkehrschluss zum gestiegenen Anteil des Autoverkehrs am Gesamtverkehrsaufkommen ist der des ÖPNV zwischen 2013 und 2017 um ganze 16 Prozent gesunken. Etwas gestiegen ist dagegen der Anteil der Fußgänger – abhängig auch vom Wetter im jeweiligen Jahr. 2013 war die Zahl eingebrochen, da viele Menschen auch für kürzere Wege Busse und Bahnen in Anspruch nahmen. Eine Entwicklung, die sich mit den Jahren relativierte. „In absoluten Zahlen haben wir heute trotzdem mehr Boardings, als vor der Einführung des fahrscheinlosen Nahverkehrs“, sagt Alaküla.

Dennoch versuche die Stadt seit 2013 einiges, um Autofahren in der Stadt unattraktiv zu machen und die Schadstoffwerte zu senken. So wurden Straßenflächen zugunsten exklusiver Busspuren umverteilt und Parkkosten im Innenstadtbereich erhöht. Pendler werden dazu angehalten, ihre Autos auf Park & Ride-Parkplätzen in den Außenbezirken abzustellen. Mit ihrem Parkticket dürfen auch sie den Nahverkehr nutzen. Ältere Fahrzeuge sollen außerdem nach und nach durch umweltfreundlichere Alternativen, etwa Hybridmodelle, ersetzt werden.

Insgesamt nutzen heute, trotz des gesunkenen Anteils am Modal Split, 10 bis 15 Prozent mehr Menschen den Nahverkehr als vor dem Wegfall der Ticketkosten. In deutschen Städten könnte das, laut einer Machbarkeitsstudie des Hamburger Instituts für Sozialforschung für Berlin, übrigens ähnlich aussehen.

Der Politikwechsel ist geschafft

Die Ergebnisse der Studien sind also gemischt. Die Umstellung des Verkehrssystems hat einige seiner Ziele erreicht:

  • Besonders einkommensschwache Menschen profitieren vom kostenlosen Ă–PNV.
  • Tallinn kann durch gestiegene Einwohner*innenzahlen die zusätzlichen Kosten wieder einnehmen.
  • Die Verkehrssituation in der Innenstadt hat sich insgesamt entspannt.

Gezeigt hat sich aber auch:

  • Ehemalige FuĂźgänger*innen und Radfahrer*innen nutzen bei kurzen Strecken häufiger den Nahverkehr.
  • Der Wegfall der Ă–PNV-Kosten reicht nicht aus, um Autofahrer*innen zum Umdenken zu bewegen. Somit halten sich positive Umwelteffekte in Grenzen.

Zwar ist der kostenlose ÖPNV für die Einwohner und Einwohnerinnen der Stadt laut der alljährlichen Zufriedenheitsumfrage unterm Strich positiv. Zum „grünen Flagschiff“ Europas hat sich die Stadt aber nicht entwickelt. Laut Allan Alaküla kein Grund, den Kopf in den Sand zu stecken. „Wir haben einen Politikwechsel in der Stadtplanung erreicht. Individualverkehr zu fördern, ist definitiv kein Thema mehr“, sagt er. Tallinn habe zudem in ganz Estland ein Umdenken hervorgerufen. Seit 2018 seien in elf Landkreisen auch überregionale Busstrecken subventioniert. Alaküla hofft, dass öffentliche Verkehrsmittel bald in ganz Estland fahrscheinfrei sein werden – vielleicht sogar vor Luxemburg.